La interesada persistencia de los errores en política energética

El pasado 20 de diciembre, el Congreso de los Diputados de España aprobaba definitivamente la Ley 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética que había sido presentada tres meses antes por el Gobierno y que creaba nuevas figuras tributarias para las actividades relacionadas con el sector energético.

El 28 de diciembre conocíamos, con sorpresa, que el Gobierno había incluido en el Real Decreto-ley 29/2012 -destinado originariamente a una reforma de la cotización a la Seguridad Social de los empleados de hogar- modificaciones de calado en la Ley eléctrica que le iban a permitir seguir generando un déficit tarifario que, hasta pocas semanas antes, el propio ministro del ramo aseguraba se mantendría en los límites legales. Todos los cálculos contradecían al ministro Soria que no tuvo más remedio que reconocerlo en el último momento posible antes de meterse en una batalla legal con las eléctricas que éstas tenían claramente ganada.

El 1 de febrero, ya con nuevo Secretario de Estado, se aprobaba el Real Decreto-ley 2/2013 de «medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero» que introducía importantes cambios principalmente en la retribución de las energías renovables que pasaré a analizar a continuación.

Es preciso recordar que a estas tres reformas legales de rango máximo aprobadas en el plazo de escasamente un mes se añaden otras tres más de igual rango adoptadas durante el propio año 2012: el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, que estableció una moratoria indefinida a la implantación de renovables; el Real Decreto-ley 13/2012, que modificó una serie de criterios retributivos de actividades reguladas para contener el déficit; y el Real Decreto-ley 20/2012, que insistía de nuevo en recortes para algunas actividades reguladas a la vez que permitía, por primera vez, la existencia de gravámenes diferentes en la factura de la luz de las diferentes Comunidades Autónomas.

El lector no familiarizado con conceptos legales pensará, a estas alturas, que la legislación en España por la vía del Real Decreto-ley es la ordinaria. Nada más lejos de la realidad: se trata de una figura excepcional recogida en la Constitución española para casos de «extraordinaria y urgente necesidad». Tiene el mismo rango legal que una ley y su aprobación  solo requiere su convalidación por el Congreso de los Diputados lo cual, en los casos de mayoría absoluta como el actual, se produce sin dificultad. Los sucesivos Gobiernos, sin embargo, han abusado flagrantemente de esta figura legislativa secuestrando la facultad legislativa de las Cortes españolas. Y lo han hecho principalmente por una razón: al tener rango de ley, los afectados no pueden recurrir directamente a los tribunales para defender los derechos que consideran vulnerados. El Gobierno actual ha batido todos los récords durante el pasado 2012: 29 Reales Decretos-leyes por tan solo 17 leyes aprobadas.

Los que somos partidarios de la tramitación de las leyes confiados en que ésta permite un mayor consenso en su redacción nos hemos llevado, sin embargo, una fuerte decepción con la tramitación de la citada Ley 15/2012: no se ha admitido ninguna enmienda de grupos parlamentarios ajenos al que sustenta al actual Gobierno y, para mayor despropósito, hemos asistido a insólitos casos de varias enmiendas introducidas por el grupo que ostenta la mayoría absoluta que posteriormente han sido votadas en contra por sus propios parlamentarios.

Entremos en el contenido del último -por el momento- Real Decreto-ley y hagámoslo distinguiendo los tres principales efectos que tiene sobre los costes del sistema eléctrico:

1/ Actualización conforme a la inflación subyacente

La regulación vigente hasta la fecha para la retribución de las energías renovables en España establecía que las primas y tarifas reguladas como contraprestación por la inyección de energía en la red se actualizarían anualmente con la inflación (el Índice de Precios al Consumo, o IPC, general) menos un coeficiente de eficiencia que para el año 2013 y siguientes sería de 50 puntos básicos. El IPC utilizado era el correspondiente al mes de septiembre del año anterior, que resultó ser próximo al 3,5%, por lo que se esperaba -de hecho, así aparecía recogido en el borrador remitido a información pública en diciembre por el Ministerio de Industria- un incremento de la retribución del orden del 3% desde enero de 2013.

Nada más lejos de la realidad: el Gobierno «se ha inventado» un nuevo índice, el IPC subyacente a impuestos constantes que se construye a partir del general eliminando los efectos inflacionistas de los productos energéticos, de los alimentos no elaborados (frescos) y de las modificaciones tributarias. Este índice se quedó ligeramente por debajo del 0,5% por lo que, en aplicación del coeficiente de eficiencia -este no se ha tocado- la retribución por kWh de las renovables en el presente 2013 será ligeramente inferior a la fijada para 2012.

El efecto de esta nueva medida retroactiva contra las renovables dependerá, claro está, de la diferencia entre la evolución de ambos índices. Nótese que, al contrario de lo que he escuchado en los últimos días, el recorte no es del 3%, sino que cabe esperar que sea mucho mayor.

Me explico: la inflación en España normalmente está por encima de la del resto de la Unión Europea, precisamente, porque tenemos una dependencia energética mucho mayor que la media y por tanto, cuando sube el precio del petróleo nos afecta mucho más que a nuestros vecinos. Ciertamente cuando baja el petróleo el efecto es inverso; pero la historia nos demuestra que este tipo de episodios no son tan frecuentes como los contrarios.

Por tanto, cabe esperar que la evolución de este nuevo IPC sea menor que la del IPC general y, claro está, al irse acumulando año tras año los efectos de la actualización los efectos serán tanto mayores cuanto más tiempo transcurra.

A efectos prácticos: si siendo prudentes estimamos que el IPC a largo plazo en España se sitúe en el 2% (objetivo para la zona EURO del Banco Central Europeo) y la inflación subyacente se quede en el 0,75%, el efecto de la modificación en el primer año sería un recorte del 1,25% de los ingresos; pero en el año 25 el recorte ascendería al 39%. Descontando flujos de caja al 5% de interés resulta que un diferencial de tan solo 125 puntos básicos entre ambos índices es equivalente a un recorte de la retribución actual del 13% de los ingresos. El recorte, como se ve, es muy relevante e independiente de la tecnología, pues todas las renovables están actualizadas por el mismo índice.

Es cierto que el cambio en el IPC también afecta a otros costes del sistema, principalmente al transporte y a la distribución; pero, a diferencia de las renovables, en estos casos la inflación es solo una parte de su fórmula de actualización retributiva por lo que su impacto es mucho menor.

2/ Eliminación de la opción de venta de energía en el mercado

Además del cambio en el IPC, el nuevo «decretazo» elimina la opción de venta de energía en el mercado a todo el régimen especial (renovables, cogeneración y residuos).

Para entender las consecuencias de este cambio hay que saber que el régimen económico vigente para el régimen especial en España permitía, hasta la fecha, que la mayoría de tecnologías eligieran entre dos regímenes económicos alternativos, conocidos coloquialmente como «tarifa» y «mercado».

En el régimen «a tarifa» la planta tiene una retribución fija por kWh vendido que depende de su tecnología; mientras que en el régimen «a mercado» se cobraba el precio horario fijado en el mercado mayorista (variable) más una prima fijada en el BOE que igualmente dependía de la tecnología.

Se daba la circunstancia de que el denominado «precio de indiferencia», esto es, el precio del mercado a partir del cual el régimen a mercado era más favorable que el de tarifa era muy diferente para cada tecnología, por lo el incentivo para escoger uno u otro sistema dependía fuertemente de la tecnología. La tecnología termosolar, por ejemplo, tenía un precio de indiferencia del orden de 17 €/MWh mientras que la eólica lo tenía en torno a 49 €/MWh. Con un precio medio de mercado como el que tenemos actualmente, del orden de 50 €/MWh, está claro que había un incentivo mucho más grande para ir al mercado en la termosolar  que en la eólica.

De hecho, cuando en noviembre de 2010 el Ministro Sebastián llegó a un supuesto acuerdo con los productores termosolares para la igualmente supuesta contención del déficit de tarifa, les impuso la obligación de acogerse al régimen a tarifa durante el primer año de funcionamiento de las plantas.

Concluimos, por tanto, que este segundo efecto impacta de forma desigual entre las distintas tecnologías. El recorte de ingresos estimado para la fotovoltaica es nulo -sencillamente porque esta tecnología no tenía opción de ir al mercado-; mientras que es del orden del 10% para la termosolar; del 2% para la eólica; y de valores  diversos, de entre el 4 y el 7% para los distintos tipos de biomasa.

La valoración de este efecto excede con mucho la extensión recomendable de este texto; no obstante lo cual no me resisto a apuntar que  el problema principal aparece en las tecnologías con capacidad de gestión de su energía (ciertos tipos de hidraúlica, termosolar con almacenamiento y biomasa) dado que desaparece su incentivo a producir en las horas de mayor precio lo que, en consecuencia, provocará un incremento de los precios de mercado.

3/ Recálculo del efecto del impuestazo

El tercer impacto relevante del nuevo Real Decreto-ley tiene que ver con la consideración conjunta de la supresión del régimen a tarifa y el «impuestazo» del 7% a la producción de energía eléctrica creado por la reciente Ley 15/2012.

El citado «impuestazo» había supuesto un impacto inicialmente diferente para las diferentes tecnologías de régimen especial debido a que al aplicarse igualmente a la generación convencional, se había supuesto -y las cotizaciones de mercado así lo confirman- que el impuesto se trasladaría directamente al precio del mercado mayorista.

En efecto, las tecnologías cuyo régimen económico más favorable era ir al mercado solo habían considerado un impacto en sus ingresos por la parte de la prima, dado que la parte de mercado se suponía subiría para compensar el nuevo impuesto. Las tecnologías que iban a tarifa -singularmente, la fotovoltaica- no tienen forma de repercutir el impuesto, por lo que habían supuesto un impacto directamente del 7% sobre sus ingresos.

Al desaparecer ahora el régimen de mercado para todas las tecnologías el efecto del impuesto se homogeneiza para todas ellas: todas tendrán un 7% de recorte de ingresos dado que ninguna de ellas podrá repercutir el impuesto en sus precios de venta.

Lamentablemente, como se ve, nos encontramos con una normativa que, una vez más, impacta sensiblemente sobre las energías renovables. Desde el año 2010 asistimos a una campaña de desprestigio de las renovables en España que -interesadamente- han sido vendidas a la opinión pública como las responsables del déficit de tarifa. La fotovoltaica ha sido particularmente denostada. Esta campaña permitió aprobar en 2010 un brutal recorte retroactivo  sobre esta tecnología del 30% de sus ingresos durante tres años -10% en adelante- cuya legalidad aún está pendiente de dilucidarse  en tribunales españoles y cortes de arbitraje internacionales. Ciertamente, el famoso reparto de esfuerzos entre consumidor, empresas eléctricas y Estado tan manido por los responsables políticos de entonces y de ahora se saldó con un sablazo a la fotovoltaica y un brutal incremento de la factura de la luz. Los demás, salieron casi ilesos.

Las nuevas medidas aprobadas por el actual Gobierno persisten en el error: la nueva tasa del 7% a la producción de energía eléctrica afectará básicamente al régimen especial dado que ha quedado demostrado que las centrales convencionales lo están repercutiendo en los precios del mercado mayorista. El cambio en el índice de actualización de la retribución y la desaparición de la opción de venta en mercado, como hemos visto, suponen igualmente un recorte relevante de los ingresos de los relevantes.

La fotovoltaica, en particular, suma  en 2013 un 10% de recorte de ingresos sobre el 30% ya aprobado en 2010, que se mantendrá en 2014 y siguientes en el 30%. Ningún plan de negocio aguante similar recorte. Se trata de una expropiación encubierta que hunde aún más la maltrecha imagen del país y que se tardará decenas de años en paliar.

Las cifras, sin embargo, son contundentes: según datos de Eurostat, el recibo de la luz del consumidor doméstico se ha incrementado en un 70% en los últimos cinco años y las primas de las renovables en 2012 -que , por cierto, ya existían hace cinco años- han supuesto el 16% del mismo.

Se comprueba, por tanto, que este Gobierno persiste en identificar a unos supuestos culpables sin detenerse a analizar en profundidad los enormes defectos de mercado existentes que están detrás de la descomunal subida del recibo.

Lo peor del caso es que, después del enorme daño causado, personalizado en miles de situaciones dramáticas de, entre otros, los productores fotovoltaicos, el problema del déficit sigue sin resolverse. Se auguran, por tanto, nuevos impactos para los eslabones más débiles de la cadena: los pequeños productores y los consumidores.

La única solución, con la que seguramente no cuentan nuestros gobernantes deriva del hastío del ciudadano. La Plataforma por un Nuevo Modelo Energético ha recogido en algo más de un mes más de 180.000 firmas pidiendo una auditoría de costes del sistema eléctrico. Las firmas han sido presentadas a la Comisión y Parlamento Europeos así como a gran parte de los grupos parlamentarios de la oposición en España.

¡Basta ya de engaños!